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采购法学习体会

时间:2015-04-14 17:18来源:基本建设与资产管理处 作者:胡伟波 点击:
  
学习心得
实施政府采购制度是财政支出领域的一项重大改革,是健全和完善公共财政体系的重要内容,是规范财政支出行为、节约财政资金、从源头上防止腐败的有效形式。我国从1999年起部分省、市实施了政府采购制度,2003年1月1日《政府采购法》正式实施,使政府采购纳入法制化轨道。《政府采购法》实施两年来由于没有出台实施条例或实施细则,在具体操作上遇到了一定的困难,经过几来的工作实践,我认为《政府采购法实施条例》应明确以下五个方面的问题:
  一、明确“政府采购的范围”问题
  明确“政府采购的范围”问题,实际是“财政性资金”的概念及范围模糊不清问题。政府采购法第二条规定:“本法所称政府采购,是指各级国家机关、事业单位和团体组织,使用财政性资金采购依法指定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”由于以前国家法律、法规对“财政性资金”这个概念没有统一的规定,政府有关部门、政府采购业务代理机构对“财政性资金”的理解与政府采购监督管理部门不一致,导致大量属于政府采购范围的政府采购项目没有参加政府采购,有些项目需要政府采购监督管理部门逐部门、逐单位、逐项目去做工作才勉强纳入政府采购,给政府采购监督管理部门增加了工作量。另一方面,对“财政性资金”的概念及范围规定不清晰,也给违规处罚带来困难,如果在《政府采购法实施条例》中对“财政性资金”的概念及范围不加明确,在存在争议的情况下对没有参加政府采购人进行处罚,很容易导致行政复议。鉴于以上情况,笔者认为,在《政府采购法实施条例》中应从以下几个方面对“财政性资金”的概念、范围作出明确规定。
  (一)、行政单位财政性资金。包括一般预算拨款,基金预算拨款,财政部门按规定从财政专户核拨给行政单位的预算外资金,部分经财政部门核准不上缴预算外资金财政专户,而直接由行政单位按计划使用的预算外资金。
  (二)、事业单位财政性资金。包括财政补助收入、上级补助收入、事业收入、经营收入、附属单位缴款、其他收入(投资收入、利息收入、捐赠收入等)和基本建设收入。
  (三)、采购人为了履行部门职责实施社会公益项目,使用需要财政预算内、外资金偿还的国家发行债券所筹集资金,使用国家对外借款担保所筹集资金,使用外国政府及其机构贷款资金、使用国际组织或者外国政府援助资金、各种借款等。
  (四)、与其他投资人在采购人的土地上联合投资。
  (五)、除以上四项之外事业行政的其他各种资金。
  二、“工程实行政府采购管理”问题
  《政府采购法》把使用财政性资金进行工程建设纳入了政府采购的范围。《政府采购法》第四条规定“政府采购工程进行招标投标的,适用招标投标法”国务院办公厅《印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见的通知》(国办发[200]34号)中规定:国家发展计划委员会(现国家发展与改革委员会)负责指导和协调全国招标投标工作,工业(含内贸)、水利、交通、铁道、民航、信息产业等行业和产业项目的招标投标活动的监督执法,分别由经贸、水利、交通、铁道、民航、信息产业等行政主管部门负责;各类房屋建筑及其附属设施的建筑和与其配套的线路、管道、设备的安装项目和市政工程项目的招标投标活动的监督执法,由建设行政主管部门负责;进口机电设备采购项目的招标投标活动的监督执法,由外经贸行政主管部门负责,有关部门须将监督过程中发现的问题,及时通知项目审批部门,项目审批部门根据情况依法暂停项目执行或者暂停资金拨付。从以上法律法规可以看出,使用财政性资金进行工程建设,虽纳入了政府采购范围,但其招投标活动的监督执法分别由工业(含内贸)、水利、交通、铁道、民航、信息产业、建设行政主管部门负责。财政部门若要参与使用财政性资金进行基本建设工程招投标的监督管理,就涉及到调整有关部门现行的管理格局及职责。若在《政府采购法实施条例》中没有明确规定“使用财政性资金进行基本建设工程招投标的监督管理,由财政部门负责”,财政部门进行相关监督管理就缺乏法律依据,将属于越位行为。
  我们认为应按以下方法:
  (一)政府采购工程项目达到招标投标法规定的招标限额标准的,实行招标采购,招标程序适用招标投标法。
  (二)纳入政府采购范围的各种工程项目中的货物、大宗建筑材料的招投标管理监督,由财政部门负责。
  (三)政府采购工程项目达到省、自治区、直辖市人民政府或者其授权的机构确定的公开招标数额标准,低于招标投标法规定的招标限额标准的,由财政部门负责。
  三、“采购人采购货物时指定品牌”问题
  在政府采购实际工作中,采购人在向财政部门申报政府采购计划时,指定品牌问题比较突出。这时,财政部门需要向采购人做大量的解释、宣传工作,这给财政部门增加了很大的工作量。鉴于这种情况,应在《政府采购法实施条例》中明确:“采购人采购货物、工程和服务时,不得指定货物的品牌和服务、工程的供应商,不得规定含有倾向性的排斥潜在供应商的特定条款。”
  四、“财政(政府采购监督管理)部门的职责”问题
  财政部门(以下统称政府采购监督管理部门)的职责,虽然政府采购法作了规定,但未了彻底解决政府采购监督管理部门在政府采购工作中缺位、越位以及与集中采购机构职责交叉等问题,仍有一些职责需要进一步明确,政府采购监督管理部门的职责,在《政府采购法实施条例》中应明确为:
  (一)政府采购预算管理。一是制定集中采购目录和政府采购限额标准。二是编制部门政府采购预算。
  (二)政府采购信息管理。一是管理、维护政府采购信息网站。二是指定政府采购信息发  实施政府采购制度是财政支出领域的一项重大改革,是健全和完善公共财政体系的重要内容,是规范财政支出行为、节约财政资金、从源头上防止腐败的有效形式。我国从1999年起部分省、市实施了政府采购制度,2003年1月1日《政府采购法》正式实施,使政府采购纳入法制化轨道。《政府采购法》实施两年来由于没有出台实施条例或实施细则,在具体操作上遇到了一定的困难,经过几来的工作实践,我认为《政府采购法实施条例》应明确以下五个方面的问题:
  一、明确“政府采购的范围”问题
  明确“政府采购的范围”问题,实际是“财政性资金”的概念及范围模糊不清问题。政府采购法第二条规定:“本法所称政府采购,是指各级国家机关、事业单位和团体组织,使用财政性资金采购依法指定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”由于以前国家法律、法规对“财政性资金”这个概念没有统一的规定,政府有关部门、政府采购业务代理机构对“财政性资金”的理解与政府采购监督管理部门不一致,导致大量属于政府采购范围的政府采购项目没有参加政府采购,有些项目需要政府采购监督管理部门逐部门、逐单位、逐项目去做工作才勉强纳入政府采购,给政府采购监督管理部门增加了工作量。另一方面,对“财政性资金”的概念及范围规定不清晰,也给违规处罚带来困难,如果在《政府采购法实施条例》中对“财政性资金”的概念及范围不加明确,在存在争议的情况下对没有参加政府采购人进行处罚,很容易导致行政复议。鉴于以上情况,笔者认为,在《政府采购法实施条例》中应从以下几个方面对“财政性资金”的概念、范围作出明确规定。
  (一)、行政单位财政性资金。包括一般预算拨款,基金预算拨款,财政部门按规定从财政专户核拨给行政单位的预算外资金,部分经财政部门核准不上缴预算外资金财政专户,而直接由行政单位按计划使用的预算外资金。
  (二)、事业单位财政性资金。包括财政补助收入、上级补助收入、事业收入、经营收入、附属单位缴款、其他收入(投资收入、利息收入、捐赠收入等)和基本建设收入。
  (三)、采购人为了履行部门职责实施社会公益项目,使用需要财政预算内、外资金偿还的国家发行债券所筹集资金,使用国家对外借款担保所筹集资金,使用外国政府及其机构贷款资金、使用国际组织或者外国政府援助资金、各种借款等。
  (四)、与其他投资人在采购人的土地上联合投资。
  (五)、除以上四项之外事业行政的其他各种资金。
  二、“工程实行政府采购管理”问题
  《政府采购法》把使用财政性资金进行工程建设纳入了政府采购的范围。《政府采购法》第四条规定“政府采购工程进行招标投标的,适用招标投标法”国务院办公厅《印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见的通知》(国办发[200]34号)中规定:国家发展计划委员会(现国家发展与改革委员会)负责指导和协调全国招标投标工作,工业(含内贸)、水利、交通、铁道、民航、信息产业等行业和产业项目的招标投标活动的监督执法,分别由经贸、水利、交通、铁道、民航、信息产业等行政主管部门负责;各类房屋建筑及其附属设施的建筑和与其配套的线路、管道、设备的安装项目和市政工程项目的招标投标活动的监督执法,由建设行政主管部门负责;进口机电设备采购项目的招标投标活动的监督执法,由外经贸行政主管部门负责,有关部门须将监督过程中发现的问题,及时通知项目审批部门,项目审批部门根据情况依法暂停项目执行或者暂停资金拨付。从以上法律法规可以看出,使用财政性资金进行工程建设,虽纳入了政府采购范围,但其招投标活动的监督执法分别由工业(含内贸)、水利、交通、铁道、民航、信息产业、建设行政主管部门负责。财政部门若要参与使用财政性资金进行基本建设工程招投标的监督管理,就涉及到调整有关部门现行的管理格局及职责。若在《政府采购法实施条例》中没有明确规定“使用财政性资金进行基本建设工程招投标的监督管理,由财政部门负责”,财政部门进行相关监督管理就缺乏法律依据,将属于越位行为。
  我们认为应按以下方法:
  (一)政府采购工程项目达到招标投标法规定的招标限额标准的,实行招标采购,招标程序适用招标投标法。
  (二)纳入政府采购范围的各种工程项目中的货物、大宗建筑材料的招投标管理监督,由财政部门负责。
  (三)政府采购工程项目达到省、自治区、直辖市人民政府或者其授权的机构确定的公开招标数额标准,低于招标投标法规定的招标限额标准的,由财政部门负责。
  三、“采购人采购货物时指定品牌”问题
  在政府采购实际工作中,采购人在向财政部门申报政府采购计划时,指定品牌问题比较突出。这时,财政部门需要向采购人做大量的解释、宣传工作,这给财政部门增加了很大的工作量。鉴于这种情况,应在《政府采购法实施条例》中明确:“采购人采购货物、工程和服务时,不得指定货物的品牌和服务、工程的供应商,不得规定含有倾向性的排斥潜在供应商的特定条款。”
  四、“财政(政府采购监督管理)部门的职责”问题
  财政部门(以下统称政府采购监督管理部门)的职责,虽然政府采购法作了规定,但未了彻底解决政府采购监督管理部门在政府采购工作中缺位、越位以及与集中采购机构职责交叉等问题,仍有一些职责需要进一步明确,政府采购监督管理部门的职责,在《政府采购法实施条例》中应明确为:
  (一)政府采购预算管理。一是制定集中采购目录和政府采购限额标准。二是编制部门政府采购预算。
  (二)政府采购信息管理。一是管理、维护政府采购信息网站。二是指定政府采购信息发布媒体。三是政府采购法规信息及时在指定媒体发布。四是对招标信息进行监督管理。五是政府采购统计报表信息管理。
  (三)制定规章制度。制定政府采购法相配套的规章制度。
  (四)政府采购方式管理。对采购人因特殊情况需要采用公开招标方式以外的采购方式进行审批。制定非公开招标方式审批规程。
  (五)政府采购合同管理。制定政府采购合同范本;受理采购人的政府采购合同备案。
  (六)受理供应商投诉。制定政府采购供应商投诉管理办法。按照政府采购法规定的程序受理供应商的投诉事项,在规定的时间内对投诉事项作出处理决定,并以书面形式通知投诉人和投诉事项相关的当事人。
  (七)协助有关部门办理政府采购行政复议事项。当事人对政府采购监督管理部门的处理不服申请行政复议的,协助有关部门处理行政复议事项。当事人对政府采购监督管理部门的处罚不服到人民法院起诉的,协助有关部门处理应诉事项。
  (八)监督检查。一是对采购活动及集中采购机构的监督检查。对有关政府采购的法律、行政法规和规章的执行情况,采购范围、采购方式和采购程序的执行情况,政府采购人员的职业素质和专业技能等进行监督检查。二是对查出的违法、违规行为,按照政府采购法的有关规定进行处罚。
  (九)政府采购专业岗位任职要求。制定集中采购机构、政府采购业务代理机构采购人员专业岗位任职要求;对集中采购机构、政府采购业务代理机构采购人员进行培训、考试,考试合格发给上岗证书。
  (十)对集中采购机构进行考核。按照财政部、监察部指定的《集中采购机构监督考核管理办法》的规定,定期对集中采购机构进行考核,并如实公布考核结果。
  (十一)政府采购资金实行财政直接支付。按照《政府采购资金财政直接支付管理暂行办法》,对政府采购资金实行财政直接支付。
  (十二)对政府采购评审专家库进行维护和管理。一是按照财政部、监察部《政府采购专家管理办法》征集政府采购评审专家,对其进行资格审查、培训、考核,考核合格的颁发聘书。二是对政府采购专家库进行管理。
  (十三)政府采购货物(包括基本建设工程中的货物、材料,进口机电产品除外)、服务招标代理机构资格认定的管理。获得国务院其他有关部门和省级人民政府其他有关部门认定某领域资格的招标代理机构,在承揽政府采购活动开始前,依法到国务院财政部门或省、自治区、直辖市人民政府部门登记备案。
  五、“对采购人的违规处罚条款无法实施”问题
  政府采购法第七十四条规定:“采购人对应当实行集中采购的政府采购项目,不委托集中采购机构实行集中采购的,由政府采购监督管理部门责令改正;拒不改正的,停止按预算向其支付资金,由于上级行政主管部门或者有关机关依法给予其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处分”。在实际工作中,政府采购监督管理部门的同志普遍反映政府采购法指定的处罚条款较难实施,尤其对应实行而未实行政府采购的违规处罚较难落到实处。究其原因主要是:一是处罚程序规定不合理。政府采购法规定:“…由政府采购监督管理部门责令改正;拒不改正的,……。”在实际工作中,政府采购监督管理部门较难及时发现、较难及时责令改正,一旦发现人已完成招标过动,若停止按预算向其支付资金会使采购人与签定合同的供应商引起合同纠纷,违约的采购人,向供应商赔偿损失仍由财政负担。二是处罚太重。动辄就“停止按预算向其支付资金”,部门预算是人民代表大会通过的,政府监督管理部门“停止按预算向其支付资金”,按法律程序又涉及调整年初预算,是对年初人民代表大会通过的预算的否定,财政内部也较难通过,只能下不为例。三是通报批评涉及对该部门工作的一票否定。一部分同志认为,无法实施“停止按预算向其支付资金:,可对该单位进行通报批评,实施难度仍然很大。现在各地都在搞行风评议,一旦一个单位违反政府采购的有关规定而被政府采购监督管理部门通报批评,年终的部门行风评议将被一票否决,采用通报批评也较难实施。政府采购法实施以来,对采购人的违规处罚条款无法实施一直困扰着政府采购工作,困扰着政府采购监督管理部门,若不及时采取补救措施,政府采购法将难以得到贯彻落实。鉴于以上情况,应在《政府采购法实施条例》中制定更加行之有效的条款。笔者建议,在设计处罚条款时,可考虑对采购人直接负责的主管人员和其他直接责任人员,按采购额的一定比例给予罚款。
 
 
 
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