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《关于深化预算管理制度改革的实施意见》解读

时间:2015-06-10 08:58来源:湖南财政网 作者:湖南财政网 点击:
      现代预算制度是现代财政制度的基础,建立全面规范、公开透明的现代预算制度,是国家治理体系和治理能力现代化的基础和重要标志。党的十八届三中全会以来,湖南财政积极行动,按照中央和省全面深化改革的决策部署,着力推进预算管理改革,尤其是在提高收入质量、整合专项资金、推进预算公开、加强债务管理、狠抓资金绩效等方面取得明显成效,为全面深化改革打下了较好的基础。近期,湖南省政府出台《关于深化预算管理制度改革的实施意见》(以下简称《实施意见》),这是强化预算约束、规范政府行为、实施有效监督,把权力关进制度笼子的重大改革举措,为全面深化预算改革明确了时间表、任务书和路线图,标志着湖南预算管理改革迎来崭新阶段。

  按照财税改革整体部署,预算管理制度改革是基础,要先行,在2015年要取得决定性进展。具体包括九个方面的改革内容:

  一是强化全口径预算管理,统一预算分配。按照现代财政制度要求,政府的全部收入和支出都应当纳入预算。近些年,我省加强全口径预算管理,建立了包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算在内的政府预算体系,并在水利、交通、保障性住房、国企改革等领域积极探索,做到了四部预算统一算账、统筹安排。2013年11月,省人大开创先河,出台了《关于加强政府全口径预算决算审查监督的决定》。

  《实施意见》提出,以一般公共预算为主体,加大四部预算之间的统筹,构建完整统一、有机衔接、统筹配置、规范透明的全口径政府预算管理新机制。加大政府性基金预算与一般公共预算的统筹力度,2015年将地方教育附加等11项基金转列一般公共预算。2015年国有资本收益上缴一般公共预算的比例为15%,以后每年提高3个百分点,到2020年达到30%。结合中央税费制度改革,逐步取消城市维护建设税、排污费、水资源费、教育费附加、探矿权和采矿权价款、矿产资源补偿费、广告收入等专款专用的规定。严格执行收缴分离和收支两条线管理制度,收费罚没收入全面实现收支脱钩,土地、房屋、矿产等国有资产(资源)处置收支脱钩。

  二是推进预算公开,实现透明预算。公开透明是现代财政制度的基本特征,预算公开是建设阳光政府、责任政府的需要,也是依法行政、防范财政风险的需要。近年来,湖南财政在推进预算公开方面做了大量工作。目前,湖南省级部门预算和“三公”经费公开实现了除涉密部门之外的全覆盖,2015年3月13日,省直单位在各自门户网站上同步公开预算,较以往提前了4个月,支出细化到了功能分类最末一级的“项”级科目,严格落实了新《预算法》的要求。同时,实现了省级专项资金目录清单集中向社会公布,重大民生政策性资金分配结果公开,重大产业类专项全过程公开,所有市县全部启动预算公开工作。

  《实施意见》提出,要以公开为常态,以不公开为例外,建立涉密信息清单制度,除纳入目录清单范围的涉密信息外,其他所有财政安排的资金都要公开。目前,省财政厅已会同省保密局制定了涉密清单。进一步细化公开内容,扩大公开范围,创新公开方式。全省各级政府的政府预算、部门预算和“三公”经费预算都要向社会公开。一般性转移支付和专项转移支付(专项资金)目录全面向社会公开。所有重大产业类专项资金都要实行管理办法、申报流程、评审结果、分配结果和绩效评价的全过程公开。建立土地等重大资产购置、处置公示制度。完善财税政策和规章制度的新闻发布和及时公开制度,将税收等优惠政策目录清单逐步向社会公开。

  三是建立跨年度预算平衡机制,实行滚动平衡。我国传统的预算编制包括收入、支出和收支平衡三个方面,核心是平衡,重心放在收入上,以收定支,过多地强调了收入任务和增幅,这就容易造成预算执行“顺周期”调控经济运行的问题。也就是说,当经济下行时,收入形势紧张,为了保任务,一些地方可能会收“过头税”,寅吃卯粮,造成经济“雪上加霜”;当经济过热时,一些地方在确保能够完成收入任务后,又容易搞“藏富于民”,该收不收,造成经济“火上加油”。这样既不利于依法治税,也会影响宏观调控的政策效果。因此,十八届三中全会明确提出:收入预算从约束性转向预期性,审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。这方面,我省有较好的改革基础。我省从2012年起,规范省级超收收入管理,建立预算稳定调节基金,初步建立了跨年度预算平衡机制。在编制2014年收入预算时,省级财政又在全国率先落实了中央的改革要求,收入预算由约束指标改为预期指标。

  《实施意见》要求,全省各级政府向本级人大报告支出预算的同时,要重点报告支出政策内容。建立跨年度预算平衡机制。全省各级政府一般公共预算当年超收,只能用于化解政府债务或补充预算稳定调节基金;当年短收,通过调入预算稳定调节基金或其他预算资金、削减支出实现平衡。实行中期财政规划管理。财政部门会同各部门研究编制三年滚动财政规划,对未来三年重大改革、重要政策和重大项目进行分析预测,研究政策目标、运行机制和评价办法。今后,凡是涉及财政收支的重大改革和政策事项,都要与中期财政规划相衔接。

  四是规范财政收入征管,建设统一市场。财政收入是反映一个地区经济发展状况的重要指标。但在民生需求和政绩考核的双层压力下,一些地方想方设法抓财政收入,虚增收入、质量不高的问题长期存在。这两年,我省高度重视提高财政收入质量,做了大量工作。在编制年度预算时增设收入质量改善预期指标,将政府绩效考核由重数量改为重结构与质量,组织开展收入质量检查,切实治理虚增收入行为。2014年,市县收入质量明显改善,6个市州、63个县市区税收占地方收入比重提高,片面追求排名和增幅现象得到有效遏制。《实施意见》提出,依法加强税收和非税收入征管,健全并严格落实财政收入征缴、退库制度,坚决取消不合法、不合理的收费(基金)项目,做到依法征收、应收尽收。全省各级政府不得向下级政府和收入征收部门下达收入指标。对虚增财政收入的市县,省级财政按虚增额度的一定比例扣减对该市县的一般性转移支付。

  税收优惠政策是税收制度的重要组成部分,在促进经济社会发展方面曾发挥了有效作用。但是,现行税收优惠尤其是区域性优惠政策过多,还有一些地方政府出台“土政策”,通过税收返还等方式变相减免税收,侵蚀税基,制造税收“洼地”,影响了国家税制规范和市场公平。对此,《实施意见》强调,要按照中央要求,全面清理规范税收等优惠政策,坚决取消违法违规的优惠政策。清理规范后,建立健全包括财税优惠政策评估和退出、考评监督、信息公开和举报、责任追究在内的长效机制。今后,除专门的税收法律法规规定外,各级各部门起草地方性法规、规章、发展规划、区域政策和行业政策等都不得规定税收优惠政策。

  五是完善转移支付体系,优化财力配置。国家实行财政转移支付制度,对于缩小地区间财力差距、推进基本公共服务均等化、促进区域协调发展发挥了重要作用。但在执行中,也存在专项转移支付设置过多、地方配套资金压力过大、资金绩效有待提高等问题。近年来,我省健全转移支付体系,尤其是清理整合省级财政专项资金取得积极成效。经过多轮整合,2015年省级财政专项资金整合为98项,专项资金集中度明显提高,基本改变了名目繁多、规模散小的状况。在整合的同时,重点规范专项资金审批流程,出台《省级财政专项资金分配审批管理办法》和《预算审批内部管理规定》,压缩自由裁量权,提高了资金分配的公平性和科学性。

  下一步的改革,是在合理划分省与市县事权和支出责任的基础上,优化转移支付结构。属于省级事权的,直接通过省级支出安排,取消市县配套。建立一般性转移支付稳定增长机制。逐步将一般性转移支付占转移支付比重提高到60%以上,均衡性转移支付增幅高于转移支付的总体增幅。大力清理整合专项转移支付,完善专项转移支付设立、评估和退出机制。专项转移支付期限一般不超过3年,到期后重新评估,按新设专项报批。规范资金分配,专项转移支付采取项目法或因素法进行分配,做到一个专项一个资金管理办法。这将有利于优化转移支付结构,有利于减少“跑钱”现象和上级政府对基层事权的不适当干预,也有利于地方统筹安排预算。

  改革重点领域专项转移支付分配办法。逐步取消市场能够有效调节的竞争性领域专项转移支付,确需保留的压缩规模或实行零增长,探索实行基金管理等市场化运作模式。改进财政科研项目和资金管理。优化基建投资支出结构,主要用于区域内重大工程,跨地区、跨流域的投资项目以及外部性强的重点项目。

  六是优化财政支出结构,提高资金绩效。以前,与财政收支增幅或GDP挂钩的重点支出涉及教育、科技、农业、文化、医疗卫生、社保、计划生育等7类,据财政部统计,仅这7类重点支出就占到了全国财政支出的48%,占到了新增财力的70%以上,像湖南这样的困难地区,比重还要更高。支出挂钩机制在特定发展阶段,对促进事业发展发挥了积极作用,但是也容易导致财政支出结构固化,既肢解了政府预算安排,也不符合社会事业发展规律,甚至导致部分领域出现财政投入与事业发展“两张皮”、“钱等项目”、“敞口花钱”等问题。为此,十八届三中全会明确提出,“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项,一般不采取挂钩方式” 。从编制2015年预算开始,对重点支出,不采取先确定支出总额、切块分配再安排具体项目的办法,在优先保障的基础上,根据中长期事业和财政发展规划以及当年财力可能,按照“以事定钱”、“钱随事走”的原则,分轻重缓急安排预算。

  为贯彻党中央关于厉行节约反对浪费的要求,推动建设廉洁政府,并提高财政资金使用效益,《实施意见》强调,健全部门预算管理体系,完善基本支出定额标准,探索建立分类分项的项目支出定额标准体系。严格控制政府性楼堂馆所、“三公”经费等一般性支出。推广政府购买服务,凡属事务性管理服务,原则上都要引入竞争机制,通过合同、委托等方式向社会购买,并推动事业单位加快改革。2015年,在保障性住房后续管理、机关后勤服务等领域先行政府购买服务试点。建立预算编制与执行风险控制机制,全面推进预算绩效管理,大力推行第三方绩效评价。

  七是严格预算执行,盘活存量资金。现代预算管理的灵魂,是硬化预算对政府支出的约束,而硬化预算支出约束的关键在于不能随意开财政收支的口子。《实施意见》规定,硬化年度支出预算约束,牢固树立依法行政和先有预算后有支出的观念,未列入预算的不得支出。年度预算执行中除救灾等应急支出通过动支预备费解决外,一般不出台增加当年支出的政策。

  一直以来,我省高度重视盘活财政存量资金工作,在初步构建“年初及时批预算、年中大力抓进度、年底严格清结余”全程动态管理机制的基础上,通过提前下达省级专项、限时办结中央补助、清理结转结余、压减财政专户、清理财政借款等多措并举,把“零钱”变成“整钱”,把“死钱”变成“活钱”,将长期趴窝在账上的沉淀资金统筹用于发展急需的重点领域和薄弱环节。《实施意见》提出,要进一步提高提前下达转移支付预计数的比例,按因素法分配且金额相对固定的转移支付提前下达的比例要达到90%。加快转移支付预算正式下达进度,除据实结算等特殊项目外,一般性转移支付和专项转移支付应当分别在本级人民代表大会批准预算后的30日和60日内正式下达。省接到中央转移支付后,应在30日内正式下达市县。建立结转结余资金定期清理机制。严格控制财政对外借款,全面清理已经发生的财政借垫款,应当由预算安排支出的原则上在2017年底前列支完毕,其余借垫款原则上在2016年底前收回。全面清理整顿财政专户,全省各级政府一律不得新设专项支出财政专户,除财政部审核并报国务院批准予以保留的专户外,其余专户在2年内取消。建立以库底目标余额管理为基础,以安全性、流动性、收益性相统一为原则的国库现金管理制度。建立权责发生制政府综合财务报告制度。

  八是加强政府性债务管理,防控财政风险。近年来,地方政府出于发展需要,采取多种方式融资,已经形成较大规模的地方政府债务。这些债务多数未纳入预算管理,脱离中央和同级人大监督,存在一定的风险隐患。这两年,我省在加强债务管理方面作了很多有益的探索,出台了《湖南省人民政府关于规范和加强政府性债务管理的意见》、《湖南省政府性债务管理实施细则》,初步建立了债务预警机制,2014年对8个市县给予了黄色预警;对4个市县给予了红色警告。当前,还探索编制了2015年省级重大基础设施建设债务预算。

  《实施意见》提出,规范地方政府债务管理,主要是按照疏堵结合、“开前门、堵后门、筑围墙”的改革思路,规范政府举债融资机制,解决地方政府债务怎么借、怎么管、怎么还的问题。经国务院批准,省政府可以适度举借债务,采取政府债券方式。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的,由省政府发行一般债券融资,主要以一般公共预算收入偿还;有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的,由省政府通过发行专项债券融资,以对应的政府性基金或专项收入偿还。推广使用政府与社会资本合作(PPP)模式,鼓励社会资本通过特许经营等方式,参与城市供水、供暖、供气等有一定收益的公益性事业投资和运营。对政府债务实行规模控制和预算管理,省政府在国务院下达的新增债务限额内,确定省级新增债务规模和市县新增债务限额。政府举借的债务只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务,不得用于经常性支出。建立债务风险预警及化解机制,完善地方政府考核问责机制和信用评级制度。

  九是推进依法理财,严肃财经纪律。新预算法于2015年1月1日起施行,这是财政领域的基本法律制度。《实施意见》提出,将法治观念贯穿财政管理始终,严格遵守新的预算法、税收征收管理法、会计法、政府采购法等财税法律法规,依法行使行政决策权和财政管理权,自觉接受人大监督和社会各界的监督。建立和完善政府决算审计制度,进一步加强审计监督。健全预算编制、收入征管、资金分配、国库管理、责任追究等方面的制度,规范理财行为。通过财政部门、审计机关专项检查和审计监督,及时发现存在的问题并予以整改。强化责任追究,对检查中发现的虚报、冒领、截留、挪用、滞留财政资金以及涉及违法违规的行为,按照预算法等法律法规的规定严肃处理。

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